Con un’ordinanza pubblicata questa mattina il Consiglio di Stato, rispondendo a un parere posto dal Viminale, ha “bocciato” sonoramente l’ordinanza del sindaco Cateno De Luca sull’attraversamento dello Stretto.
L\u2019ordinanza sindacale in questione – si legge nel parere – viola la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, che costituisce senz\u2019altro materia riservata alla potest\u00e0 legislativa esclusiva statale (cfr. Corte cost., sentenza n. 271 del 2005), nella parte in cui impone, senza alcuna base di legge statale, alle persone di dichiarare e iscrivere, nel sito indicato, una pluralit\u00e0 di dati personali riservati in funzione dell\u2019esercizio di un diritto fondamentale di circolazione costituzionalmente riconosciuto.
L\u2019ordinanza in esame – proseguono ancora i giudici costituzionali – viola altres\u00ec le attribuzioni statali esclusive in materia di ordine e sicurezza pubblici (sulla cui spettanza allo Stato si veda la sentenza della Corte cost. n. 208 del 2018), nella parte in cui richiama, in motivazione, non meglio precisate esigenze di tutela dell\u2019ordine e della sicurezza pubblica connesse al possibile verificarsi di rilevanti flussi di spostamenti di persone.<\/p>\n
Essa viola infine anche le attribuzioni riservate allo Stato in materia di profilassi internazionale, di cui all\u2019art. 117, secondo comma lett. q<\/i>), della Costituzione, materia in appartenenza statale, come ribadito di recente dalla Consulta (sentenza n. 5 del 2018).<\/p>\n
Sussistono altres\u00ec i plurimi profili di illegittimit\u00e0, nel loro insieme tali da pregiudicare l\u2019unitariet\u00e0 dell\u2019ordinamento, consistenti in dirette violazioni delle specifiche e puntuali disposizioni emergenziali statali.<\/p>\n
ECCO IL TESTO COMPLETO DELL’ORDINANZA<\/strong><\/p>\n Consiglio di Stato<\/p>\n Sezione Prima<\/p>\n Adunanza di Sezione del 7 aprile 2020<\/p>\n <\/p>\n NUMERO AFFARE<\/strong> 00260\/2020<\/p>\n OGGETTO: Ministero dell’interno. Ordinanza del sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020. Annullamento straordinario ex art. 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Richiesta di parere.<\/strong><\/p>\n LA SEZIONE<\/strong><\/p>\n Vista la nota n. prot. 17102\/110\/13 del 7 aprile 2020 con la quale il Ministero dell\u2019interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull\u2019affare consultivo in oggetto;<\/p>\n Vista la nota n. prot. 4082 del 7 aprile 2020 con la quale la Presidenza del Consiglio dei ministri ha inoltrato la richiesta di parere al Consiglio di Stato, \u201cautorizzata dal Ministro dell’interno in esito alla deliberazione del Consiglio dei ministri di ieri, per l’avvio del procedimento di annullamento governativo straordinario, ex art. 138 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, dell’ordinanza sindacale di Messina 5 aprile 2020, n. 105<\/i>\u201d.<\/p>\n Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;<\/p>\n Premesso:<\/strong><\/p>\n 1. Con la nota n. prot. 17102\/110\/13 del 7 aprile 2020 la Presidenza del Consiglio dei ministri ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sulla proposta di annullamento straordinario dell\u2019ordinanza n. 105 del 5 aprile 2020, avente ad oggetto \u201cOrdinanza contingibile e urgente ex art. 50 D. Lgs. 267\/2000. Misure urgenti per l\u2019attuazione dei D.P.C.M. 8\/3\/2020, D.P.C.M. 9\/3\/2020 e D.P.C.M. 11\/3\/2020. Attraversamento dello Stretto di Messina attivazione del sistema di prenotazione online www.sipassaacondizione.comune.messina.it. Revoca Ordinanza Sindacale n. 80 del 26 marzo 2020 e disciplina utilizzo banca dati finalizzata alla verifica delle condizioni per l\u2019attraversamento dello Stretto<\/i>\u201d.<\/p>\n 2. L\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 introduce l\u2019obbligo per \u201cChiunque intende fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco, Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto<\/i>\u201d di registrarsi, almeno 48 ore prima dell\u2019orario previsto di partenza, \u201cnel sistema di registrazione on-line www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul web e sulla pagina istituzionale del Comune di Messina<\/i>\u201d, fornendo una serie di dati identificativi personali e relativi alla localit\u00e0 di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del trasferimento, e di \u201cAttendere il rilascio da parte del Comune di Messina, e per esso della Polizia Municipale alla quale \u00e8 demandata l\u2019attuazione e la vigilanza sulla esecuzione della presente Ordinanza, del Nulla Osta allo spostamento<\/i>\u201d. L\u2019ordinanza esclude dal suo ambito di applicazione \u201ci mezzi di soccorso e [al]le Forze dell\u2019Ordine e di Polizia che viaggiano per motivi di servizio<\/i>\u201d e prevede poi un regime semplificato per i passeggeri viaggiatori c.d. \u201cpendolari dello Stretto<\/i>\u201d (per i quali la prenotazione\u00a0on-line<\/i>\u00a0verr\u00e0 eseguita solo la prima volta senza bisogno di ripetere la procedura giornalmente). Al punto 8 dell\u2019ordinanza si prevede correlativamente che \u201cChiunque intende fuoriuscire dalla Sicilia attraverso i collegamenti navali del Porto di Messina (Rada San Francesco e Porto Sorico) \u00e8 tenuto a registrarsi accedendo al portale www.sipassaacondizione.comune.messina.it prima dell\u2019imbarco<\/i>\u201d. L\u2019ordinanza entrer\u00e0 in vigore alle ore 00.01 dell\u20198 aprile 2020 e avr\u00e0 efficacia fino al 13 aprile 2020, e sar\u00e0 prorogabile qualora dovessero ancora sussistere i caratteri di contingibilit\u00e0 ed urgenza che l\u2019hanno determinata.<\/p>\n 3. Il Ministero dell\u2019interno, premessa un\u2019ampia ricostruzione del quadro normativo emergenziale vigente conseguente alla dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, deliberata dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020, ha rilevato che \u201ca seguito dell\u2019emanazione del D.L. n. 19\/2020 viene puntualmente delineato il regime delle competenze, accentrando – stante la gravit\u00e0 e dimensione nazionale dell\u2019emergenza – a livello statale il potere di regolamentare gli interventi e le misure di contenimento, in special modo per quanto riguarda le prescrizioni che incidono su diritti anche di rango costituzionale, in relazione alle quali l\u2019ordinamento ha, quindi, stabilito una clausola di salvaguardia generale a tutela dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento della Repubblica<\/i>\u00a0. . .\u00a0finalizzata a contemperare l\u2019esigenza di assicurare, alle Regioni e ai Comuni, adeguati ambiti funzionali volti a consentire mirati interventi sui territori di competenza, rispetto all\u2019evolversi localmente del rischio epidemiologico, con l\u2019esigenza di salvaguardare il ruolo dello Stato di garante dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all\u2019articolo 117, comma 2, lett. m) della Costituzione<\/i>\u201d. In tale contesto, ha osservato il Ministero, sarebbe ammessa per i Comuni \u201cesclusivamente la possibilit\u00e0 di intervenire con ordinanze all\u2019interno e conformemente alla cornice delineata dai provvedimenti statali ovvero da quelli regionali, questi ultimi nei limiti specificati dalla disposizione di legge richiamata<\/i>\u201d.<\/p>\n 4. Il Ministero ha altres\u00ec evidenziato che \u201ctale clausola di salvaguardia era stata gi\u00e0 introdotta dall\u2019articolo 35 del decreto-legge n. 9 del 2 marzo 2020, il quale aveva espressamente disposto che \u00ab..a seguito dell\u2019adozione delle misure statali di contenimento e gestione dell\u2019emergenza epidemiologica da Covid-19 non possono essere adottate e, ove adottate sono inefficaci, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l\u2019emergenza predetta in contrasto con le misure statali\u00bb<\/i>\u201d, ragion per cui \u201cCompete al Governo centrale un ruolo di vigilanza affinch\u00e9 le misure a tutela della salute adottate dagli enti territoriali non limitino arbitrariamente i diritti fondamentali dei cittadini, tra cui la libert\u00e0 di movimento la quale, come noto, \u00e8 tutelata dall\u2019articolo 16 della Costituzione in base a una riserva di legge di natura rinforzata<\/i>\u201d.<\/p>\n 5. In tale contesto normativo, rileva il Ministero, l\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 presenterebbe molteplici profili di illegittimit\u00e0 e, \u201coltre a esorbitare dal potere provvedimentale attribuito al sindaco dall\u2019art. 50 del TUOEL e a denunciare un evidente contrasto con le misure emergenziali statali<\/i>\u201d finirebbe per ledere \u201cdiritti costituzionalmente sanciti<\/i>\u201d invadendo \u201cper diversi aspetti, settori che la Costituzione assegna alla potest\u00e0 legislativa statale esclusiva<\/i>\u201d (tra i quali il Ministero evidenzia gli artt. 3, 117, e 118 della Costituzione, nonch\u00e9 la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e le materie statali dell\u2019ordine e della sicurezza pubblica e della profilassi internazionale, di cui all\u2019art. 117, secondo comma lett.\u00a0q<\/i>), della Costituzione).<\/p>\n 6. Conclude pertanto il Ministero che l\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 sia lesiva dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento e invasiva di settori attribuiti alla potest\u00e0 legislativa statale.<\/p>\n 7. Analogamente la Presidenza del Consiglio dei ministri, nella nota di trasmissione n. prot. 4082 del 7 aprile 2020, nel condividere la richiesta di parere del Ministro dell’interno, ha evidenziato come l\u2019ordinanza sindacale di Messina 5 aprile 2020, n. 105 appaia fra l’altro affetta da un quantomeno triplice profilo di violazione dell’articolo 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, chiarendo che la sua conseguente inefficacia, chiaramente statuita per legge, non elide \u201cl\u2019interesse governativo all’annullamento, a tutela dell’unitariet\u00e0 dell’ordinamento della Repubblica, occorrendo comunque rimuoverla quantomeno per esigenze di chiarezza e univocit\u00e0 dei precetti cui i cittadini devono attenersi<\/i>\u201d.<\/p>\n Considerato:<\/strong><\/p>\n 1. Il Ministero dell\u2019interno ha chiesto il parere di questo Consiglio di Stato per la proposta di annullamento straordinario dell\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020, ai sensi dell\u2019art. 138 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e dell\u2019art. 2, comma 3, lettera\u00a0p<\/i>), della legge n. 400 del 1988.<\/p>\n 2. L\u2019art. 2, comma 3, lettera\u00a0p<\/i>), della legge n. 400 del 1988 include, tra le \u201cAttribuzioni del Consiglio dei ministri<\/i>\u201d, \u201cle determinazioni concernenti l’annullamento straordinario, a tutela dell’unit\u00e0 dell’ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato e, nei soli casi di annullamento di atti amministrativi delle regioni e delle province autonome, anche della Commissione parlamentare per le questioni regionali<\/i>\u201d (la seconda parte del periodo, relativa alle regioni e alle province autonome, \u00e8 stata, come \u00e8 noto, annullata dalla Corte costituzionale, con la sentenza 21 aprile 1989, n. 229, in ragione della riconosciuta natura costituzionale dell\u2019autonomia di tali enti territoriali).<\/p>\n L\u2019art. 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevede che \u201cIn applicazione dell’articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell’unit\u00e0 dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, ha facolt\u00e0, in qualunque tempo, di annullare, d’ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimit\u00e0<\/i>\u201d.<\/p>\n 3. La giurisprudenza \u00e8 pacifica nell\u2019ammettere la perdurante vigenza, con riguardo agli enti locali, delle norme ora richiamate, pur dopo la riforma del titolo V della Costituzione introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto compatibile con le prerogative riconosciute agli enti locali dal nuovo Titolo V, se applicate nelle materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato (si vedano, tra gli altri, i pareri di questa Sezione n. 1588 del 2010, n. 1675 del 2009, n. 1796 del 2008, n. 1707 del 2007, n. 1481 del 2006, n. 9771 del 2005, n. 1313 del 2003).<\/p>\n Tale orientamento merita in questa sede di essere senz\u2019altro confermato, con l\u2019ulteriore considerazione che la perdurante attualit\u00e0 e rilevanza di tale istituto, in un quadro di razionale equilibrio tra i poteri dello Stato e tra questi e le autonomie territoriali, \u00e8 resa particolarmente evidente a fronte di fenomeni di dimensione globale quali l\u2019attuale emergenza sanitaria da pandemia che affligge il Paese, dinanzi ai quali l\u2019unitariet\u00e0 dell\u2019ordinamento giuridico, pur nel pluralismo autonomistico che caratterizza la Repubblica, costituisce la precondizione dell\u2019ordine e della razionalit\u00e0 del sistema, in relazione ai fondamentali principi di solidariet\u00e0 e di uguaglianza, formale e sostanziale, che ne rappresentano le basi fondative generali.<\/p>\n 4. Riguardo al parere del Consiglio di Stato, la Sezione evidenzia altres\u00ec la perdurante vigenza della norma contenuta nell\u2019art. 2 della legge n. 400 del 1988, pur dopo l\u2019entrata in vigore del codice del processo amministrativo, allegato al decreto legislativo n. 104 del 2010, poich\u00e9 l\u2019abrogazione del secondo periodo del comma 26 dell\u2019art. 17 della legge n. 127 del 1997 (che aveva mantenuto \u201cfermo il combinato disposto dell’articolo 2, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e dell’articolo 33 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054<\/i>\u201d), disposta inizialmente dal n. 18 del comma 1 dell\u2019art. 4 dell\u2019allegato 4 al suddetto codice del processo amministrativo, \u00e8 stata poi \u2013 significativamente \u2013 soppressa dal primo decreto correttivo e integrativo del codice, introdotto con il decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 [art. 1, comma 3, lett.\u00a0b<\/i>), n. 7)].<\/p>\n 5. \u00c8 noto che sono state proposte nel tempo diverse ricostruzioni giuridiche del potere di annullamento straordinario. Come ricordato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 229 del 1989, nonch\u00e9 sentenze n. 24 del 1957, n. 23 del 1959, nn. 73 e 74 del 1960, n. 128 del 1963, n. 4 del 1966), con riferimento alla previgente previsione di cui all\u2019art. 6 del regio decreto n. 383 del 1934, taluni avevano configurato il potere di annullamento straordinario come una forma speciale di controllo sugli atti, altri come un strumento analogo all\u2019autotutela e all\u2019annullamento di ufficio, altri ancora avevano valorizzato la discrezionalit\u00e0 dell’intervento riconducendo tale potere all\u2019attivit\u00e0 di \u201calta amministrazione\u201d o di \u201cindirizzo politico\u201d.<\/p>\n In realt\u00e0, come sottolineato dal medesimo Giudice delle leggi nella sentenza citata, l\u2019atto reca in s\u00e9 sia elementi e profili propri del controllo di legittimit\u00e0 sugli atti, sia elementi e profili di peculiare specialit\u00e0 \u201cche tendono ad avvicinare il potere stesso all’amministrazione attiva, in relazione sia alla facoltativit\u00e0 dell’annullamento, sia all’inesistenza di un limite temporale per il suo esercizio, sia all’ampia discrezionalit\u00e0 della valutazione relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale in grado di giustificare l’intervento straordinario del Governo<\/i>\u201d (Corte cost., sentenza n. 229 del 1989,\u00a0cit<\/i>.).<\/p>\n Nell\u2019atto di cui trattasi convivono, dunque, elementi propri dell\u2019ordinario controllo di legittimit\u00e0 insieme ad elementi di straordinariet\u00e0 della misura che, per essere preordinata primariamente a tutela dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento e per essere rimessa alla decisione dei vertici istituzionali dello Stato (delibera del Consiglio dei ministri) e alla emanazione del Capo dello Stato, che rappresenta l\u2019unit\u00e0 della Repubblica in tutte le sue articolazioni e manifestazioni istituzionali, si pone su un piano di alta amministrazione e richiede, per il suo esercizio, che gli elementi di illegittimit\u00e0 che viziano l\u2019atto assumano una connotazione e una rilevanza tali costituire una lesione concreta e attuale all\u2019unitariet\u00e0 dell\u2019ordinamento giuridico nazionale.<\/p>\n In questo senso, nell\u2019annullamento straordinario del Capo dello Stato l\u2019elemento finalistico \u2013 la tutela dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento, da assicurarsi mediante l\u2019esercizio di poteri straordinari di alta amministrazione \u2013 presenta un\u2019evidente prevalenza sull\u2019elemento causale oggettivo della rilevazione di vizi di illegittimit\u00e0 dell\u2019atto da annullare.<\/p>\n In altri termini, le illegittimit\u00e0 dell\u2019atto annullato, che vengono in rilievo soprattutto e naturalmente (ma non solo) sotto il profilo dell\u2019incompetenza dell\u2019ente locale, funzionale e\/o territoriale, in termini di esorbitanza dai fisiologici limiti di attribuzione dell\u2019ente locale medesimo, rilevano solo in quanto mezzo o strumento attraverso il quale si attua la lesione dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento giuridico, la cui tutela costituisce il fine precipuo dell\u2019istituto straordinario in esame.<\/p>\n Tale potere \u2013 intende ribadire la Sezione – trova la sua ragion d\u2019essere nell\u2019obbligo gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall\u2019art. 95 Cost., di assicurare il mantenimento dell\u2019unit\u00e0 di indirizzo politico ed amministrativo, nel quadro di unit\u00e0 e di indivisibilit\u00e0 della Repubblica, di cui all\u2019art. 5 Cost. (Cons. Stato, sez. I, n. 1472\/2003).<\/p>\n Risuona ancora attuale quanto, a suo tempo, ha ritenuto la Corte costituzionale secondo cui \u201cQuello dell’annullamento in qualunque tempo, da parte del Governo, degli atti amministrativi inficiati da vizi di legittimit\u00e0, quando lo esigano ragioni di interesse pubblico, \u00e8 un istituto che risale alla fondazione dello Stato italiano. Considerato fin da allora come manifestazione essenziale della legalit\u00e0 e dell’unitariet\u00e0 di direzione dell’ordinamento amministrativo dello Stato, esso fu sempre riconosciuto applicabile – nonostante l’originaria mancanza di espresse disposizioni di legge (dal 1865 sino al 1934 fecero riferimento a esso, per disciplinarne la procedura, soltanto i regolamenti di esecuzione della legge comunale e provinciale) – a tutti gli atti amministrativi, da qualsiasi autorit\u00e0, statale o autarchica, promanassero. L’istituto, radicato nella tradizione del nostro Stato, e oggi contemplato dall’art. 6 T.U. com. e prov. 1934, ha sopra tutto la funzione di contribuire a mantenere in armonia con altri strumenti, quali, a es., l’unit\u00e0 dell’indirizzo amministrativo nell’azione del Governo (art. 95 Cost.) e il ricorso straordinario al Capo dello Stato (art. 16, n. 4, T.U. Cons. di Stato) – il carattere unitario dell’ordinamento della pubblica Amministrazione nonostante la molteplicit\u00e0 dell’articolazione di questo in una pluralit\u00e0 di organismi dotati di varia autonomia. Esso rappresenta un mezzo di autotutela dell’Amministrazione pubblica intesa come ordinamento unitario. Come dispongono di vari mezzi di autotutela (tra i quali, importantissimo, il potere di autoannullamento) le singole articolazioni – di volta in volta dotate o non di vita autonoma – nelle quali la pubblica Amministrazione si snoda, cos\u00ec, nella sua entit\u00e0 unitaria, l’Amministrazione dispone di quel particolare strumento di autotutela che \u00e9 contemplato dall’art. 6 T.U. comunale e provinciale.<\/i><\/i><\/p>\n Ritiene la Corte che questo specifico strumento, ordinato in modo da servire a un tempo alle esigenze della legalit\u00e0 e a quelle dell’interesse generale (senza il concorso del quale ne sarebbe illegittimo l’esercizio), e destinato a essere discrezionalmente impiegato – come si addice ai supremi uffici ai quali \u00e8 attribuito in sede di alta amministrazione, non soltanto non contrasta con i principi costituzionali relativi all’organizzazione amministrativa dello Stato e alle autonomie locali, ma si inserisce in piena armonia nel sistema concepito dall’art. 5 Cost., nel quale il decentramento organico e istituzionale \u00e8 ordinato in modo da non contrastare col carattere unitario dello Stato. Del resto, a meno che urti con altri precetti, non pu\u00f2 ledere le autonomie il ripristino da parte dello Stato della legalit\u00e0 turbata da atti degli enti pubblici<\/i>\u201c (Corte cost. n. 23\/1959).<\/p>\n 6. Cos\u00ec inquadrato il potere straordinario che il Governo intende esercitare nella fattispecie, a parere di questa Sezione sussistono appieno nel caso in esame i presupposti per il ricorso al potere governativo di annullamento straordinario a tutela dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento, contemplati dalle norme sopra richiamate.<\/p>\n 6.1. Sotto un primo profilo, l\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 dichiara espressamente (secondo e ultimo \u201cRitenuto<\/i>\u201d di pag. 1) di ritenere \u201cnecessario adottare, sull’intero territorio nazionale, ulteriori misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19<\/i>\u201d. Essa ha per destinatari, dichiaratamente, tutte le persone che intendano \u201cfare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco, Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto<\/i>\u201d. \u00c8 autoevidente, senza che occorra al riguardo aggiungere particolari motivazioni, che \u00e8 del tutto inconfigurabile, nel vigente ordinamento giuridico, un potere del Sindaco di un Comune di dettare norme che possano trovare applicazione ed avere efficacia obbligante al di fuori del perimetro della propria circoscrizione territoriale.<\/p>\n N\u00e9 pu\u00f2 ammettersi che un simile effetto, del tutto abnorme, possa essere comunque conseguito in via indiretta, in ragione del fatto che, per ragioni fisiche e geografiche o legate alla concreta configurazione attuale delle infrastrutture e delle reti di comunicazione, sia necessario un qualche attraversamento del territorio comunale da parte di persone provenienti da altre aree territoriali e dirette verso altri comuni di destinazione.<\/p>\n 6.2. L\u2019ordinanza oggetto di annullamento straordinario, inoltre, impone determinati obblighi di fare a tutte le persone che intendano \u201cfare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina<\/i>\u201d consistenti nella registrazione, almeno 48 ore prima dell\u2019orario previsto di partenza, nel sistema\u00a0on-line<\/i>\u00a0www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul\u00a0web<\/i>\u00a0e sulla pagina istituzionale del Comune di Messina, fornendo una serie di dati identificativi personali e relativi alla localit\u00e0 di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del trasferimento.<\/p>\n Sotto tale profilo la previsione in esame si pone in contrasto con l\u2019art. 23 della Costituzione, che fa divieto a qualsiasi pubblica autorit\u00e0 di imporre ai cittadini prestazioni personali o patrimoniali \u201cse non in base alla legge<\/i>\u201d (legge che, in questo caso, certamente non sussiste).<\/p>\n Per di pi\u00f9, \u00e8 da notare, l\u2019ordinanza sindacale n. 105, nel richiedere [pag. 5, punto 2, lett.\u00a0g<\/i>)] di \u201cdichiarare di avere informato il Sindaco del Comune di destinazione, allegando la richiesta munita di apposito Visto\/Nulla Osta del Sindaco<\/i>\u201d, impone ai Sindaci dei Comuni di destinazione un nuovo, atipico, dovere funzionale, consistente nel rilascio, a richiesta, di siffatto nulla osta, il che ulteriormente dimostra l\u2019abnormit\u00e0, sotto questo profilo, dell\u2019ordinanza in esame.<\/p>\n 6.3. L\u2019ordinanza in esame si pone dunque in contrasto con il principio di uguaglianza espresso dall\u2019art. 3 Cost., poich\u00e9 introduce una irragionevole disparit\u00e0 di trattamento nei confronti delle persone che per motivi legittimi hanno necessit\u00e0 di attraversare lo Stretto, rispetto alla generalit\u00e0 dei cittadini sul restante territorio nazionale.<\/p>\n 6.4. Ma soprattutto l\u2019ordinanza in questione, nella parte in cui introduce, senza alcuna base di legge, un potere comunale di previa autorizzazione all\u2019ingresso e al transito sul territorio comunale (obbligo di \u201cAttendere il rilascio da parte del Comune di Messina, e per esso della Polizia Municipale . . . del Nulla Osta allo spostamento<\/i>\u201d), si pone in contrasto diretto ed evidente con la libert\u00e0 personale e la libert\u00e0 di circolazione previste dalla Parte I, Titolo I (Rapporti civili<\/i>) della Costituzione, artt. 13 e 16. L\u2019art. 13 ammette, quale unica deroga alla libert\u00e0 personale \u201cinviolabile\u201d (a parte gli atti dell\u2019Autorit\u00e0 giudiziaria, nei soli casi e modi previsti dalla legge), \u201cIn casi eccezionali di necessit\u00e0 ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge<\/i>\u201d i provvedimenti provvisori che l\u2019autorit\u00e0 di pubblica sicurezza pu\u00f2 adottare (e che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’Autorit\u00e0 giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto). L\u2019art. 16 prevede che \u201cOgni cittadino pu\u00f2 circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanit\u00e0 o di sicurezza<\/i>\u201d (principio ribadito anche dall\u2019art. 120 Cost.)<\/p>\n 7. Sussistono e sono fondati altres\u00ec gli ulteriori profili di censura sollevati dal Ministero dell\u2019interno.<\/p>\n 7.1. L\u2019ordinanza sindacale in questione viola la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, che costituisce senz\u2019altro materia riservata alla potest\u00e0 legislativa esclusiva statale (cfr. Corte cost., sentenza n. 271 del 2005), nella parte in cui impone, senza alcuna base di legge statale, alle persone di dichiarare e iscrivere, nel sito indicato, una pluralit\u00e0 di dati personali riservati in funzione dell\u2019esercizio di un diritto fondamentale di circolazione costituzionalmente riconosciuto.<\/p>\n 7.2. L\u2019ordinanza in esame viola altres\u00ec le attribuzioni statali esclusive in materia di ordine e sicurezza pubblici (sulla cui spettanza allo Stato si veda la sentenza della Corte cost. n. 208 del 2018), nella parte in cui richiama, in motivazione, non meglio precisate esigenze di tutela dell\u2019ordine e della sicurezza pubblica connesse al possibile verificarsi di rilevanti flussi di spostamenti di persone.<\/p>\n 7.3. Essa viola infine anche le attribuzioni riservate allo Stato in materia di profilassi internazionale, di cui all\u2019art. 117, secondo comma lett.\u00a0q<\/i>), della Costituzione, materia in appartenenza statale, come ribadito di recente dalla Consulta (sentenza n. 5 del 2018).<\/p>\n 8. Sussistono altres\u00ec i plurimi profili di illegittimit\u00e0, nel loro insieme tali da pregiudicare l\u2019unitariet\u00e0 dell\u2019ordinamento, consistenti in dirette violazioni delle specifiche e puntuali disposizioni emergenziali statali.<\/p>\n 8.1. Il decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l\u2019emergenza epidemiologica da COVID-19, rimodulando in parte le misure gi\u00e0 contemplate dai precedenti provvedimenti adottati in attuazione del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, ha disciplinato espressamente, negli artt. 2 e 3, in linea con il quadro costituzionale sopra richiamato, l\u2019ambito della competenza per possibili interventi in sussidiariet\u00e0 verticale (nel bilanciamento con i principi di adeguatezza e di proporzionalit\u00e0) delle autonomie territoriali. L\u2019art. 2 del decreto legge conferma la previsione che le misure di contenimento sono adottate con uno o pi\u00f9 decreti del presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti i Ministri dell\u2019interno, della difesa, dell\u2019economia e delle finanze e gli altri competenti per materia. La disposizione prevede che vadano, altres\u00ec, sentiti i Presidenti delle regioni interessate, allorch\u00e9 le misure riguardino esclusivamente alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle Province autonome nel caso in cui riguardino l\u2019intero territorio nazionale. La stessa disposizione ha anche previsto la possibilit\u00e0 che tali decreti siano adottati su proposta delle autorit\u00e0 regionali e del Presidente della Conferenza, in base allo stesso criterio di competenza territoriale. L\u2019art. 3 del citato decreto-legge ha delineato una cornice normativa all\u2019interno della quale viene inquadrata l\u2019adozione di misure urgenti, in particolare da parte delle Regioni, per il contrasto e il contenimento dell\u2019emergenza in atto. In primo luogo \u00e8 previsto che le ordinanze regionali adottate per ragioni di sanit\u00e0 possono essere emanate, nelle more dell\u2019adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di cui all\u2019art. 2, comma 1, dello stesso decreto legge, ma con efficacia limitata fino a tale momento e solamente per specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario in tutto o in parte del territorio della regione o dei comuni interessati ed esclusivamente nell\u2019ambito delle attivit\u00e0 di loro competenza. Il comma 2 dello stesso articolo stabilisce che i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l\u2019emergenza in contrasto con le misure statali, ovvero eccedendo i limiti di oggetto di cui al precedente comma.<\/p>\n 8.2. La disciplina statale vigente destinata a regolare i profili trattati dall\u2019ordinanza sindacale n. 105 del 5 aprile 2020 \u00e8 costituita, pi\u00f9 in particolare, dal d.P.C.M. 22 marzo 2020, che ha introdotto [art. 1, comma 1, lettera\u00a0b<\/i>)] per tutte le persone fisiche il divieto di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute, nonch\u00e9 dall\u2019art. 2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti n. 120 del 17 marzo 2020, modificato con successivo decreto 18 marzo 2020, n. 122 (e prorogato con ordinanza del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 28 marzo 2020), che, con specifico riferimento all\u2019attraversamento dello Stretto di Messina, ha disposto la sospensione del trasporto marittimo dei viaggiatori da e verso la Sicilia, la prosecuzione del solo trasporto delle merci possibilmente su unit\u00e0 di carico isolate non accompagnate, la limitazione degli spostamenti via mare dei passeggeri da Messina per Villa San Giovanni e Reggio Calabria e viceversa a sole 4 corse giornaliere A\/R da effettuarsi nella fascia oraria dalle ore 6 alle 21 ed esclusivamente per gli appartenenti alle forze dell\u2019ordine e alle forze armate, agli operatori sanitari pubblici e privati, ai lavoratori pendolari o per comprovate esigenze di lavoro, gravi motivi di salute e situazioni di necessit\u00e0.<\/p>\n 8.3. Le sopra richiamate previsioni normative non prevedono particolari modalit\u00e0 per la certificazione della sussistenza delle condizioni che legittimano lo spostamento sull\u2019intero territorio nazionale. Solo con direttiva ai Prefetti del Ministro dell\u2019interno dell\u20198 marzo 2020 \u00e8 stato precisato che la sussistenza delle suddette condizioni debba essere comprovata tramite autocertificazioni da rendere agli organi di polizia preposti a vigilare sulla osservanza delle misure straordinarie imposte per il contenimento della diffusione dell\u2019epidemia. In ogni caso non sono comunque previste preventive autorizzazioni o certificazioni.<\/p>\n 8.4. Sussistono, dunque, i vizi di legittimit\u00e0, per diretta violazione della normativa statale speciale sopra richiamata, come denunciati sia dal Ministero dell\u2019interno, sia dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, anche e tra l\u2019altro perch\u00e9 l’ordinanza in esame viola i limiti di oggetto cui al comma 1 dell\u2019art. 3 del decreto-legge n. 19 del 2020, con \u201cincisione delle attivit\u00e0 produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale<\/i>\u201d (quali il transito e lo stesso trasporto di merci sullo stretto di Messina), in violazione del divieto sancito dal comma 1 dell\u2019art. 3 ora citato, e perch\u00e9 non adduce adeguatamente quelle \u201cspecifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso<\/i>\u201d che sole avrebbero potuto legittimare l\u2019adozione, \u201cNelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento<\/i>\u201d, le a \u201cintrodurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attivit\u00e0 di loro competenza<\/i>\u201d.<\/p>\n 8.5. In presenza di emergenze di carattere nazionale, dunque, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell\u2019emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libert\u00e0 costituzionali.<\/p>\n Per le ragioni prima esposte, l\u2019articolo 3 d.l. cit. riconosce un\u2019autonoma competenza ai presidenti delle regioni e ai sindaci ma solo al ricorrere di questi presupposti e delle seguenti condizioni:<\/p>\n a. nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento;<\/p>\n b. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;<\/p>\n c. esclusivamente nell’ambito delle attivit\u00e0 di loro competenza;<\/p>\n d. senza incisione delle attivit\u00e0 produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.<\/p>\n 9. La Sezione osserva infine che, come correttamente rappresentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, l\u2019inefficacia dell\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020, direttamente comminata dalla legge (art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020) per le \u201cordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali<\/i>\u201d, o eccedenti \u201ci limiti di oggetto cui al comma 1<\/i>\u201d, non fa venir meno \u201cl’interesse governativo all’annullamento, a tutela dell’unitariet\u00e0 dell’ordinamento della Repubblica, occorrendo comunque rimuoverla quantomeno per esigenze di chiarezza e univocit\u00e0 dei precetti cui i cittadini devono attenersi<\/i>\u201d.<\/p>\n 10. Sotto il profilo procedurale, deve infine evidenziarsi come sia\u00a0in re ipsa<\/i>, senza che occorra al riguardo addurre una particolare motivazione, l\u2019urgenza di provvedere alla tempestiva rimozione dall\u2019ordinamento giuridico dell\u2019ordinanza sindacale oggetto di esame, urgenza che \u00e8 dimostrata da tutte le considerazioni sopra svolte, oltre che dalla considerazione della particolare delicatezza della disciplina, che deve essere chiara e univoca, del transito attraverso lo stretto di Messina, che costituisce comunque il principale collegamento tra la terraferma e la Sicilia. Ne consegue, evidentemente, la non necessit\u00e0 di dare applicazione alle garanzie partecipative di cui all\u2019art. 7 della legge n. 241 del 1990.<\/p>\n 11. Per tutte le esposte considerazioni, \u00e8 parere della Sezione che sussistano nella fattispecie i presupposti perch\u00e9 si provveda all\u2019annullamento straordinario dell\u2019ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020, a tutela dell’unit\u00e0 dell’ordinamento, ai sensi degli articoli 2, comma 3, lettera\u00a0p<\/i>), della legge 23 agosto 1988, n. 400 e 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.<\/p>\n P.Q.M.<\/p>\n Nei suesposti termini \u00e8 il parere della Sezione.<\/p>\n IL SEGRETARIO<\/p>\n Carola Cafarelli<\/p>\n \n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Con un’ordinanza pubblicata questa mattina il Consiglio di Stato, rispondendo a un parere posto dal Viminale, ha “bocciato” sonoramente l’ordinanza del sindaco Cateno De Luca sull’attraversamento dello Stretto. 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